פנסיה ממלכתית – צורך והתווית פיתרון

מאת: הראל פרימק, 16.11.14

תקציר

במסמך זה נסקור בקצרה את ההיסטוריה של החיסכון הפנסיוני בישראל, ואת הסטטוס הנוכחי הזועק להתערבות מסויימת של המדינה. לאור ההיסטוריה הבעייתית, נתווה פיתרון שהוא פשרה הוגנת ומאוזנת בין השוק החופשי לבין פיקוח של המדינה.

הצורך

מצב החיסכון הפנסיוני בישראל הוא בכי רע. לאנשים רבים אין פנסיה, לאלה שיש הפנסיה לא מספיקה או שלא תספיק, ובכל מקרה רמת המודעות של הציבור לגבי החסכונות הפנסיוניים שלו וההשלכות של כך על חייו בעת זיקנה היא נמוכה. בגלל סיבוכיות הנושא, ובגלל העובדה האמפירית שהרוב המוחלט של העובדים / החוסכים נרתעים מלעסוק בנושא החיסכון הפנסיוני, נדרשת התערבות מסויימת של המדינה בתחום זה. מסמך זה בא להציג מתווה ראוי להתערבות זאת – שמאזן בין פיקוח ממלכתי לבין השוק החופשי.

סקירה היסטורית קצרה – מה הביאנו עד הלום

מראשית ימי המדינה ועד לאמצע שנות התשעים ידעו כל מי שעבדו במקומות מסודרים, שיש מי שדואג להם לפנסיה. קבוצת עובדים אחת, שבה היו עובדי השירות הציבורי, היתה זכאית לפנסיה תקציבית. כלומר, העובד והמעביד לא הפרישו באופן שוטף כספים לחיסכון פנסיוני, אולם העובד קיבל התחייבות חוזית לשלם לו גימלה חודשית מיום פרישתו מתקציב הגוף שהוא עבד בו (ממשלה, עיריה, משרד הביטחון, וכו'). הסידור הרגיל היה, שמי שעבד לפחות 35 שנה היה זכאי לגימלה בגובה 70% משכרו, ולאחר מותו, אם נשארו אלמן או אלמנה, הם היו זכאים ל-42% מהשכר המקורי. קבוצה שניה של עובדים חסכה בפנסיה צוברת, שאליה הפרישו הן העובד והן המעביד כספים מדי חודש בחודשו. הזכויות הפנסיוניות היו דומות לאלו שבפנסיה התקציבית. הפנסיה הצוברת נוהלה בקרנות פנסיה בשליטת ההסתדרות, וגובתה באמצעות אג"ח מיועדות של המדינה שנשאו תשואה מובטחת גבוהה. עם הזמן התברר, ששני האפיקים הם גרעוניים באופן מעורר חלחלה, שכן רמת הנכסים לא תאמה את רמת ההתחייבויות. על כן, בשנת 1994 הוחלט להפסיק לקבל עמיתים חדשים בקרנות הפנסיה שהיו עד אז (והוצמד להם מאז הכינוי "ותיקות"), ובשנת 2000 הופסק לחלוטין הסידור של פנסיה תקציבית. נכון להיום ההתחייבויות האקטואריות של המדינה במסגרת הפנסיה התקציבית הן כ-650 מיליארד ₪, והגרעונות של קרנות הפנסיה הוותיקות נכון להיום (לאחר שהמדינה הלאימה אותן והזרימה אליהן כספים רבים הן ישירות והן באמצעות האג"ח המיועדות) היא כ-100 מיליארד ₪.

לאחר סגירת האפיקים הישנים, פנתה המדינה כתגובת נגד למתווה מנוגד לקודם וביצעה הפרטה רבתי. קודם כל, הופסקה הפנסיה התקציבית, וכל החוסכים הפנסיוניים החדשים נאלצו ונאלצים לעשות זאת באמצעות פנסיה צוברת. בנוסף, המדינה הורידה (בשני מהלכים) את רמת התמיכה שלה בפנסיה הצוברת באמצעות האג"ח המיועדות עד לרמה הקיימת היום, שהיא 30%, בקרנות פנסיה בלבד, ועד פעמיים השכר הממוצע. כתוצאה מכך, קרו שני דברים עיקריים: ניהול הפנסיה עבר לגופים פרטיים, וכסף רב הוזרם לשוק ההון (במקום לאג"ח מיועדות). גם כאן התברר שלא הכל ורוד, ולמעלה מעשרים שנות ניסיון במתווה המופרט מעלות בעיות קשות במבנה שוק הפנסיה בישראל. התברר, כי הגופים הפרטיים גובים סכומים ניכרים ביותר על ניהול החיסכון הפנסיוני, עד כדי שליש מהחיסכון עצמו. שנית, קיימים ניגודי אינטרסים אצל חלק מגופי הפנסיה עקב בעלי השליטה שלהם. אין גם שקיפות בניהול הנכסים הפנסיוניים של הציבור. אולם – הבעיה העיקרית, שנשענת על המציאות הפיננסית, היא שהציבור איבד אמון במערכת הפנסיה. ממצב של קיומו של "אבא" חזק (המדינה), המבטיחים את הפנסיה בלי שהעובד צריך לעסוק בכך, עברנו למצב מנוגד שבו אנשים מרגישים שהם "נזרקו" לשוק ההון ולידיים הפרטיות, ושאין מי שידאג להם לפנסיה הוגנת וראויה בזקנתם. הראייה הזאת איננה פסיכולוגית בלבד, אלא יש לה אחיזה בשטח.

בשנים האחרונות נעשו צעדים חשובים בתחום הפנסיה, ובראשם חוק וצו הרחבה לפנסיה חובה, רפורמת בכר, צו הרחבה לסעיף 14, הסכם קיבוצי למאבטחים, ועוד. אלה משפרים את מצבו של העובד ושל החוסך הפנסיוני, אולם נקודות התורפה היו ונשארו ההפנייה לאפיקי החיסכון ע"י סוכני הביטוח, וניהול החיסכון היקר. את אלה חייבים לפתור על ידי הנהגת מסלול פנסיה ממלכתי.

מתווה לפיתרון – מסלול פנסיה ממלכתי

שיקולים כלליים:
1. פנסיה המנוהלת לחלוטין ע"י המדינה יכולה להיות זולה לניהול, אולם היא לא רצויה על סמך ניסיון העבר, שכן במקרה של ניהול לא-אופטימלי המשמעות היא מס כביר שיושת על הדורות הבאים
2. פנסיה המנוהלת כולה בשוק החופשי מזרימה כסף לשוק ההון המקומי ומעודדת את המשק, אולם היא בעייתית בגלל:
a. התנודתיות של שוק ההון שיוצרת אי וודאות אצל החוסכים, והפרשים משמעותיים בגובה הגימלה לפי מועד היציאה לפנסיה
b. דמי הניהול הגבוהים שגופי הפנסיה גובים
c. ניגודי אינטרסים וחוסר שקיפות בניהול הנכסים ע"י גופי הפנסיה
d. מידה מסויימת של חוסר ביטחון לכסף בגלל הניהול שלו בגוף מסחרי שעוסק גם בפעילויות כלכליות נוספות.
3. הריבית חסרת הסיכון גם בסביבת ריבית אפסית נוכחית היא לפחות 2.7% שנתית צמודה למדד ל-15 שנה – שיעור סביר להשקעה ע"י פנסיה ממלכתית. 

הפיתרון המוצע:
1. כל קרן פנסיה תידרש להציע מסלול "ממלכתי" שיכלול:
a. אג"ח מיועדות
b. ריבית חסרת סיכון
c. ניירות ערך עוקבי מדדים (פסיביים).
2. ההפקדות במסלול זה תהיינה עד השכר הממוצע
3. דמי הניהול יהיו 0.2% לצבירה בלבד
4. מסלול זה יהיה ברירת המחדל, במקרה שהעובד לא בחר אחרת.
הערות:
1. אין יצירה של גוף חדש המוקם ו/או המנוהל על ידי המדינה, המסלול הממלכתי מוכל ומתופעל על ידי גופי הפנסיה הקיימים
2. על מנת לא ליצור התנגדות רבה אצל חברות הביטוח ואצל סוכני הביטוח, יש לבצע מהלך החדרה הדרגתי של הפנסיה הממלכתית:
a. בשלב ראשון – לקבוע בתקנות (ע"י המפקחת על הביטוח, קל לביצוע) את המסלול הממלכתי, בהרכב: אג"ח מיועדות 30%, ריבית חסרת סיכון 40%, עוקבי מדדים 30%.
b. בשלב שני לקבוע שזה מסלול ברירת המחדל בהיעדר בחירה אחרת של העובד (גם כן קל לביצוע, תקנות ע"י המפקחת)
c. בשלב שלישי להגדיל את אטרקטיביות המסלול ע"י הגדלת כמות האג"ח המיועדות ל-40%, על חשבון המסלולים האחרים שזכאים לאג"ח מיועדות, וזאת על בסיס ממוצע לאומי שנתי; הריבית חסרת סיכון תהווה 30%, ועוקבי המדדים 30% - זהו שלב מסובך יותר, כנראה דורש חקיקה ראשית
d. ברור, שעם הזמן סוכני הביטוח וחברות הביטוח ינסו להטות עובדים מהמסלול הממלכתי למסלולים אחרים – עקב כך שהמסלול הממלכתי לא ישתלם לסוכנים. על כן, יש להקים וועדה בראשות שופט, ובהשתתפות נציגי האוצר והלמ"ס, שתבחן לאורך פרק זמן של 1-3 שנים את הצלחת מהלך ההחדרה של המסלול הממלכתי בעיקר בקרב בעלי השכר הנמוך.
e. לאור מסקנות הוועדה יוחלט, האם יש צורך במהלך חקיקה, שתקבע באופן מנדטורי שכל עובד יפריש למסלול הממלכתי עד לרמה של שכר ממוצע אחד.
3. הפיתרון הנ"ל נותן מענה מאוזן לצורך שיהיה "אבא חזק" לפנסיה של העובדים בדמות המדינה מצד אחד, ומצד שני, עדיין החלק הארי של כספי הפנסיה יופנה לשוק החופשי, וינוהל על ידי גופי הפנסיה הקיימים.